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宪法定位上基本性质对应参与民主，而非代议民主，核心功能指向民主参政，不限于维权救济，内在限度追求理性有序，避免过犹不及。

十八届三中全会决定明确指出发展社会主义民主政治，既要推动人民代表大会制度与时俱进，也要推进协商民主广泛多层制度化发展，还要发展基层民主。以开启我国信息公开建设的河北省藁城县两公开一监督经验为例。

《条例》修订草案基本延续了之前的做法。一方面，信息公开本质上是促进参与民主、实现公共利益的手段，而非不可折衷的绝对目的。诚然，现实中公开不足与过剩并存，但这并非因为信息公开制度本身背离宪法基础或定位，而是由于制度实际运行未能落实其宪法基础和定位。然而，该条文没有纳入《政务信息资源共享管理暂行办法》5条所规定的以共享为原则，不共享为例外，颇令人遗憾。[18]由此可见，现行宪法之所以在代议民主之外设立参与民主，正是为了彰显社会主义民主的特点和优越性。

显然，无论是代议民主，还是参与民主，都需要信息公开，因为没有知情，就无法表达，遑论监督。[13]同前注[6]，周汉华书，第23页。行政机关为了执行职务，除必须具备法律手段外，还必须具备人的手段和物的手段。

我们将会看到，由交换关系上的平等升华为法律地位上的平等，乃是民法理论逐步发展、演化的结果。[124]而缔约行为授权，则直接影响协议的效力，在没有获得该授权的情况下行政主体所订立的行政协议无效。[74] 罗豪才、宋功德：行政法的失衡与平衡，《中国法学》2001年第2期，第73页。2.客观法律制度 然而，当以尊重合意为核心的主观法律制度无力恰当协调公共利益与私人利益时，特别是当严守合意之内容可能导致公共利益受到严重伤害时，则有必要引入超越双方当事人合意的客观法律制度。

B.Fages, Droit des obligations, LGDJ, Manuel 2007, n°186 [132] André de Laubadère, Frank Moderne, Pierre Delvolvé, op.cit., point 507. [133] 比如CE, 30 septembre 1983, Fédération départementale des associations agréées de pêche de lAin, Rec. 392 中，最高行政法院判决认为不能将管理和授予捕鱼权的权力转移给一家公司。[5]但另一方面，学者们也普遍以行政主体享有行政优益权作为行政协议区别于民事合同的关键标准，进而认为行政合同（……）一般都有行政主体作为当事人（……），它们是以行政职权的执掌者或行使者的身份、地位成为行政合同的当事人的，而不是以机关法人即民事平等主体的身份，[6]追根溯源，王名扬教授也曾论及：当事人地位平等原则，（……）在行政协议中对行政主体不能严格执行。

[101] Benoît Plessix, op.cit., p.14-15. [102] 尹田，见前注[95]，第100-101页。[130]前三者与民法对合同标的的要求并无差别，[131]而对于标的的合法性，行政协议法律制度则提出了更高的要求：行政协议的标的（……）不仅需要合乎法律的强制性规定，还要审查其是否能与‘合同概念本身相兼容，[132]以避免重要的公共利益沦为被交易的对象：1）不得约定将行政主体的高权权能转移给第三人[133]。而下面我们将会看到，在此类客观法律制度之下，双方当事人的法律地位其实仍然是平等的，只不过其突破了民法平等原则之一方不得将自己的意志强加给另一方的训条，但却贯彻了行政协议之平等原则对行政主体之权力与协议相对人之权利在整体上结构性均衡的要求。[75] 罗豪才，见前注[73]，第54页。

[190]行政法官也会对此进行审查，若解除理由不成立，可以判决恢复合同关系。其他案件中，最高行政法院还曾禁止政府作出任免某公务员的承诺，以及禁止政府作出不再修改与公共服务相关要求和条件的承诺。基于此，规范行政协议活动的法律制度，并不同于以协调私人利益之间关系为主要内容的民事合同法律制度，前者必须能够恰当地协调行政协议中公共利益与私人利益之间的复杂辩证关系。转引自：湛中乐：行政法基本理论研究之我见——以‘平衡论构建当代中国行政法学体系，载罗豪才主编《现代行政法的平衡理论》，北京大学出版社1997年，第107页。

正是由于价值交换规律的客观存在，市场交易主体之间的关系必然表现为平等关系，而民事法律规范就应该对此进行确认，把这种客观规律上升为主观法则，即平等原则：双方当事人法律地位的平等。即便该案法官也承认，涉案协议属于典型的BOT模式的政府特许经营协议，但基于上述的考虑，法官仍坚持认为其不属于 行政协议。

[103] Christophe Lajoye, op.cit., p.346. [104] Benoît Plessix, op.cit., p.13-14. [105] Ibid., p.13-14. [106] 比如在CE, 21 mai 1926, ville de Honfleur, Lebon p.533中，最高行政法院否定了行政主体提出的自己受到了相对人欺诈而希望撤销合同的主张，原因在于市政府并没有努力运用其享有的信息手段或者去询问受特许人，以收集关于煤炭和焦炭的价格如何根本性地影响煤气销售价格的任何信息。参见：罗豪才、宋功德，见前注[76]，第77页。

[161]不仅如此，即便在新法颁布的情况下，最高行政法院的判例仍然坚持认为，正在履行的行政协议应该服从旧法，换言之，行政协议的内容不必然随新法的生效而改变。[5] 孙笑侠：契约下的行政—从行政协议本质到现代行政法功能的再解释，《比较法研究》1997年第3期，第323页。[7] 王名扬：《法国行政法》，中国政法大学出版社1997年版，第194页。回顾行政协议履行阶段的客观法律制度，我们可以将其概括为两个方面：一方面，其承认行政主体享有突破双方合意，单方介入协议内容予以变更，甚至单方解除合同关系的权力。与民事合同一样，理解合同的内容，首先应该诉诸双方当事人表示于外的意思，即合同文本的字面意思。可见，确如佟柔教授所言，即便是部长亲自到市场去购买蔬菜，双方也只能讨价还价、平等相待。

若尊重双方之合意能够恰当地协调公共利益与私人利益，那么无论是缔约阶段，还是履约阶段，行政协议制度皆以双方当事人的合意为核心，从而既维持了相对人对经济收益的预期，也提高了公共服务的供给效率，此时双方的权利、义务皆为对等，这构成了行政协议之生命周期的常态。[37] 徐国栋，见前注[30]，第157页。

[31] 何勤华、魏琼，《西方民法史》，北京大学出版社2006年，第266页。这就是说，原因可以成为平衡双方利益的有效工具。

概言之，非经双方当事人合意，行政协议之内容在原则上不得变更。在理论层面，随着公法及行政法基础理论研究的深入，相对人的人格尊严逐步得到明确的承认与保护，行政主体与相对人在法律地位上也正逐步平等，就此而言，行政协议与民事合同日渐趋同，这为平等原则适用于行政协议提供了可能。

[114] Benoît Plessix, « Autonomie de la volonté et droit des contrats administratifs. Archéologie dun silence », Annuaire de lInstitut Michel Villey - Volume 4 – 2012, p.195. [115] Ibid., p.196. [116] 奥里乌在上世纪三十年代将自己的理论修正为客观自我约束（autolimitation objective） 参见：Maurice Hauriou, op.cit., préface. [117] Christophe Lajoye, op.cit., p.329. [118] Ibid., p.330. [119] Ibid., p.331. [120] 行政协议签订之前，还有许多复杂的前置批准程序（mesures préalables et mesures dapprobation）以及后续的核准程序（ratifications postérieures）。[91]由此，双方意思表示的合意即构成了行政协议效力的渊源，意思主义相比于表示主义居于更为根本的地位。我国当下的行政法理论也已经超越了管理论的命令-服从模式，而走向平衡论之权力与权利的结构性均衡，[81]个人法律人格的提升使得其已不再是单纯的服从者，而获得了更为丰富、全面的法律权利保障。但是，无可否认的是，行政协议中的双方当事人所各自代表的利益在质的规定性上确实存在差别，二者之间构成复杂的辩证关系，[202]申言之：以维护人格尊严为原点自然延伸出私人利益的根本性，但处于社会共同体中，我们又必须在一定程度上承认公共利益相较于私人利益的优先性。

[185]比如2004年6月17日关于PPP协议的特别法令，就规定PPP协议中必须约定通过签订补充协议对合同进行修改或解除的模式，或者——在无法达成共识的情况下——行政机关单方变更或解除合同的模式。换言之，政府特许经营协议签订时，行政主体并没有做到足够的谨慎。

在民事合同中，双方当事人都享有合同自由，这就包括确定合同内容的自由及选择合同相对人的自由，[129]而在行政协议领域，行政法建立了严格的规则和程序，以督促行政主体作出最符合公共利益的意思表示。与之类似，法国公共服务理论也同样承认行政关系应该适用公法性的制度安排。

[45] Maurice Hauriou, Précis de droit administratif et de droit public, 11ème édition, Sirey 1927, préface. [46] （法）莱昂·狄骥，见前注[40]，第253页。[33]然而进入20世纪90年代，我国民法学者很快便认识到，仅仅从实然层面的商品交换关系来理解平等原则是不够的，而应该从人格尊严出发，奠定平等原则的理论根基。

而就我国行政法学的发展而言，行政法律关系当事人之间的法律地位，也经历了由高权性向平等性的演化过程，这才使得平等原则在我国行政协议中的适用成为可能。[26] 总之，法国行政协议的实践表明，行政协议是行政主体主动进入市场、寻求与市场主体合作尝试，因此与民事合同完全一致，行政主体同样服从价值交换规律的客观约束。[81] 1989年《行政诉讼法》的颁布即是平衡论的最为典型的立法实践，今天的行政实践中，平衡论的理念也得到越来越广泛地运用，以‘命令-服从为特征的强制性行政行为的范围已日益缩小，而以协商、引导等方式实施的行政指导、行政协议、合作行政等行为大量增加。[67] 罗豪才：行政法之语义与意义分析，《法制与社会发展》1995年第4期，第11页。

[146] 同上注，第188-189页。这就使得行政主体与相对人之间，不应该再表现为不平等的法律关系，相反，行政机关与公民（……）应该是平等的，这个大原则是肯定的。

[83] 若双方同质化，权利义务也对等了，此时的法关系就变成民事法关系了。[60]全部这些条款虽然表面上都属于双方约定的结果，但后者则都与公用事业进行运营的各项条件有关，[61], /span与其说这些条款具有契约的性质，倒不如说它们更具立法的性质。

[134] 比如CE, 24 février 1956, Leduc, Rec. 89中，最高行政法院认为政府不能向对方承诺未来必定发放建设许可证。[164] 进入本世纪，法国最高行政法院进一步提炼出合同关系忠诚（loyauté des relations contractuelles） 原则，该原则渊源于民法中合同应善意履行的要求，[165]如一位学者所言：合同关系忠诚原则乃是对‘善意履约（bonne foi）这一古老观念的新的表述。